Thiếu ngưỡng điều chỉnh giá, rủi ro chi phí có thể chuyển thành rủi ro pháp lý

Trong vài năm gần đây, một thực tế ngày càng rõ ràng trong các dự án đầu tư xây dựng tại Việt Nam, giá vật liệu không còn biến động theo chu kỳ dự báo mà thay đổi theo những cú sốc thị trường, từ xung đột địa chính trị, gián đoạn chuỗi cung ứng đến biến động năng lượng. Khi giá cát có thể tăng gấp ba, giá nhiên liệu thay đổi theo tuần, thì câu hỏi đặt ra là: ai dám điều chỉnh, và điều chỉnh theo cơ sở nào?

Việt Nam không thiếu công cụ, kỹ thuật tính toán chi phí bởi đã có định mức, có chỉ số giá xây dựng, dữ liệu công bố từ địa phương, và đang xây dựng cả hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia; nhưng thiếu một cơ chế cho phép ra quyết định hợp lý mà không trở thành rủi ro pháp lý.

Rủi ro chi phí vượt ra ngoài giả định hợp đồng 

Các tham luận tại Hội nghị chuyên đề về công tác quản lý chi phí đầu tư xây dựng, quản lý định mức, giá xây dựng do Bộ Xây dựng tổ chức cuối tháng 3/2026 cho thấy, hệ thống định mức và giá xây dựng hiện hành đã lệch khỏi thực tế thị trường ở quy mô lớn.

Hiệp hội Nhà thầu xây dựng Việt Nam (VACC) đưa ra các số liệu điển hình tại Phú Thọ: Cát đắp nền công bố 118.000 đồng/m³, nhưng thực tế 180.000 đồng/m³ (+52%); Đá dăm loại 1 công bố 200.000 đồng/m³, nhưng thực tế 400.000 đồng/m³ (gấp 2 lần); Ở góc độ nhân công, đơn giá nhà nước từ 210.000 - 400.000 đồng/ngày, nhưng thực tế thị trường khoảng 800.000 đồng/ngày; Ở góc độ định mức kỹ thuật, định mức vẫn dựa trên cẩu 16-25 tấn, nhưng thực tế thi công yêu cầu 50-250 tấn 

Theo Tổng công ty Xây dựng số 1 (CC1), chi phí lắp dầm cầu theo định mức chỉ 7-10 triệu đồng/phiến. Mức giá này “không thể thuê được đơn vị thi công ngoài thị trường”.

Những con số này cho thấy hệ thống quản lý chi phí đang vận hành trên một mặt bằng giá không còn phản ánh đúng thực tế. Khoảng cách này làm suy yếu cấu trúc vận hành của hợp đồng xây dựng, có thể kể đến một số trường hợp như:

Trường hợp thứ nhất, rủi ro vật liệu ngoài phạm vi hợp đồng tại Dự án cao tốc khu vực ĐBSCL. Theo báo cáo tham luận của Ban Quản lý dự án Mỹ Thuận, tại các dự án Cần Thơ - Hậu Giang, Hậu Giang - Cà Mau, tình trạng khan hiếm cát và đất đắp đã trở thành điểm nghẽn nghiêm trọng. Cụ thể, thời gian để mở một mỏ vật liệu mới kéo dài tối thiểu khoảng 3 tháng. Trong thời gian này, giá vật liệu tăng mạnh, nhưng các điều khoản hợp đồng hiện hành không dự liệu đầy đủ loại rủi ro này. Hệ quả là chi phí thực tế vượt xa giả định ban đầu, nhưng không có cơ chế điều chỉnh tương ứng.

Trường hợp thứ hai, rủi ro biến động giá thiết bị quốc tế Hợp đồng EPC các dự án công nghiệp. Theo tham luận của Tổng công ty Lắp máy Việt Nam (LILAMA), trong các dự án Nhà máy nhiệt điện Sông Hậu 1, Nhà máy nhiệt điện Vũng Áng 1, các nhà thầu phải đối mặt với biến động mạnh của giá thiết bị nhập khẩu. Tuy nhiên, hợp đồng EPC không có cơ chế dự phòng rủi ro giá cho phần thiết bị, không có khoản chi phí hoặc lợi nhuận định mức để bù đắp biến động. Do đó, toàn bộ rủi ro giá bị chuyển giao cho nhà thầu, làm suy giảm nghiêm trọng tính bền vững tài chính của nhà thầu trong các dự án quy mô lớn.

Trường hợp thứ ba, nghịch lý cấu trúc chi phí hợp đồng tư vấn thiết kế. Theo phân tích của Tổng công ty Tư vấn thiết kế GTVT (TEDI), với dự án quy mô khoảng 10.000 tỷ đồng, tổng chi phí thiết kế 3 bước (thiết kế kỹ thuật + bản vẽ thi công) chỉ 0,434%, trong khi thiết kế 2 bước lại có tỷ lệ cao hơn, khoảng 0,49%, dẫn đến nghịch lý khối lượng công việc nhiều hơn nhưng chi phí lại thấp hơn. Hệ quả kéo theo là giảm động lực đầu tư chất lượng của tư vấn và gia tăng rủi ro kỹ thuật gián tiếp cho dự án.

Ba trường hợp trên cho thấy rủi ro chi phí đã vượt ra ngoài các giả định của hợp đồng và đang trở thành rủi ro hệ thống.

Thiếu “vùng an toàn” cho việc ra quyết định

Trong các hệ thống quản trị hiện đại, rủi ro không phải là yếu tố cần loại bỏ hoàn toàn, mà là đối tượng cần được định lượng, phân loại và kiểm soát trong ngưỡng chấp nhận được. Điều còn thiếu trong quản lý chi phí xây dựng tại Việt Nam hiện nay chính là một “vùng an toàn”, một khung thể chế cho phép các quyết định điều chỉnh chi phí được xem là hợp lệ nếu nằm trong giới hạn xác định trước.

Trên thực tế, hệ thống hiện hành không phải là thiếu công cụ. Việt Nam đã có chỉ số giá xây dựng, có dữ liệu thị trường và có hệ thống định mức tương đối đầy đủ. Vấn đề nằm ở chỗ, các công cụ này mới chỉ phục vụ mục đích tính toán, chứ chưa phải là cơ sở cho ra quyết định. Nói cách khác, hệ thống đã có dữ liệu, nhưng chưa thiết lập được cơ chế vận hành dựa trên dữ liệu đó.

Trong bối cảnh đó, rủi ro lớn nhất đối với chủ đầu tư không còn là biến động chi phí, mà là rủi ro thể chế. Khi giá thị trường biến động mạnh nhưng cơ chế điều chỉnh không rõ ràng, chủ đầu tư buộc phải lựa chọn giữa hai kịch bản đều bất lợi: hoặc không điều chỉnh và chấp nhận nguy cơ đình trệ dự án; hoặc điều chỉnh và đối mặt với rủi ro bị thanh tra, kiểm toán truy xét trách nhiệm.

Chính tình thế tiến thoái lưỡng nan này biến một quyết định hợp lý về kinh tế thành một quyết định rủi ro về pháp lý. 

Đáng chú ý, cơ chế điều chỉnh chi phí theo biến động thị trường tại Viẹt Nam không phải là hoàn toàn vắng mặt, mà nó chưa được vận hành như một hệ thống tự động, nhất quán và có thể dự đoán trước. 

Về phương diện tiền lệ, Thông tư số 09/2008/TT-BXD từng cho phép điều chỉnh giá hợp đồng xây dựng, bao gồm cả hợp đồng trọn gói, trong trường hợp giá vật liệu biến động vượt ngoài khả năng kiểm soát của các bên. Quy định này cho thấy Nhà nước đã từng chấp nhận nguyên tắc can thiệp trong những tình huống bất thường của thị trường, thay vì tuyệt đối hóa tính cố định của hợp đồng.

Trong khuôn khổ pháp lý hiện hành, cơ chế điều chỉnh giá đã được thiết lập tương đối rõ về mặt nguyên tắc. Nghị định số 37/2015/NĐ-CP và Nghị định số 50/2021/NĐ-CP phân biệt các loại giá hợp đồng, trong đó có hợp đồng theo đơn giá điều chỉnh; đồng thời cho phép điều chỉnh đơn giá, giá hợp đồng trong những trường hợp nhất định theo thỏa thuận và điều kiện hợp đồng. 

Thông tư số 02/2023/TT-BXD tiếp tục cụ thể hóa bằng các phương pháp điều chỉnh giá, bao gồm phương pháp hệ số điều chỉnh và phương pháp bù trừ trực tiếp. 

Qua đó có thể khẳng định, hệ thống pháp luật không phủ nhận biến động giá, mà đã cung cấp các công cụ kỹ thuật để xử lý biến động đó.

Tuy nhiên, điểm hạn chế nằm ở cách thức vận hành của các công cụ này. Việc điều chỉnh giá hiện nay vẫn phụ thuộc nhiều vào loại hợp đồng, điều khoản đã thỏa thuận, hồ sơ thanh toán và cách xác định dữ liệu đầu vào tại từng thời điểm. Trong nhiều trường hợp, cơ chế điều chỉnh được kích hoạt mang tính tình huống, cần diễn giải và phê duyệt, hơn là vận hành như một quy tắc tự động đã được định trước.

Một ví dụ điển hình là quy định liên quan đến thay đổi khối lượng. Khi khối lượng công việc biến động lớn, các bên có thể xem xét xác lập đơn giá mới theo nguyên tắc đã thỏa thuận. Tuy nhiên, cách tiếp cận này chủ yếu xử lý sai lệch về phạm vi công việc hoặc điều kiện thi công, chưa đóng vai trò như một cơ chế cảnh báo và kích hoạt đối với biến động giá thị trường của các yếu tố đầu vào. Do đó, khoảng trống chính sách không nằm ở việc “có được điều chỉnh hay không”, mà nằm ở việc điều chỉnh đó có đủ nhanh, đủ minh bạch và đủ an toàn về trách nhiệm hay không. 

Khi giá vật liệu biến động mạnh, nếu không có một ngưỡng kích hoạt rõ ràng, một nguồn dữ liệu được công nhận và một nguyên tắc phân bổ rủi ro được xác lập trước, chủ đầu tư vẫn có thể lúng túng giữa yêu cầu bảo đảm tiến độ dự án và rủi ro bị diễn giải trách nhiệm trong hậu kiểm.

Thể chế hoá biến động giá thành quy tắc hợp đồng

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, bài toán của Việt Nam không phải là cá biệt, mà là một giai đoạn chuyển đổi mà nhiều hệ thống quản lý chi phí đã từng trải qua. Nhiều hệ thống quản lý chi phí đã từng đối mặt với tình trạng biến động giá vượt khỏi giả định hợp đồng, nhưng điểm khác biệt là các nước đã thể chế hóa biến động đó thành một phần của cơ chế vận hành hợp đồng.

Tại Anh, hệ thống chỉ số PAFI (Price Adjustment Formulae Indices), do tổ chức BCIS (Building Cost Information Service) cung cấp, được tích hợp trực tiếp vào hợp đồng xây dựng, kèm theo “dead band” - một khoảng biến động giá mà các bên tự hấp thụ. Khi vượt ngưỡng này, việc điều chỉnh được thực hiện tự động theo công thức và cơ chế chia sẻ rủi ro đã xác định trước.

Tại Singapore, chỉ số giá xây dựng do Cơ quan Quản lý xây dựng Singapore (BCA) công bố, không chỉ đóng vai trò tham khảo mà được sử dụng trực tiếp để điều chỉnh giá hợp đồng công, qua đó biến dữ liệu thị trường thành công cụ điều hành ngân sách.

Trong khi đó, tại Hoa Kỳ, nhiều hợp đồng quy định rõ các ngưỡng kích hoạt (trigger thresholds), nếu giá đầu vào biến động vượt một tỷ lệ nhất định trong một khoảng thời gian, cơ chế điều chỉnh được kích hoạt tự động. Trong một số hợp đồng mua sắm liên bang, nếu các chỉ số giá đầu vào (như xăng, dầu) biến động trên một tỷ lệ nhất định (thường là 5% hoặc hơn trong 3 tháng), cơ chế bù giá được kích hoạt mà không cần phải ký lại phụ lục hợp đồng phức tạp.

Điểm chung của các mô hình này không nằm ở bản thân chỉ số giá, mà ở chỗ các hệ thống này đã thiết lập được một khung hành động định sẵn, trong đó quyết định điều chỉnh không còn là lựa chọn mang tính tình huống, mà là kết quả tất yếu của việc tuân thủ quy tắc.

Đặt trong bối cảnh đó, vấn đề của Việt Nam không phải là thiếu công cụ điều chỉnh giá, mà là thiếu một cơ chế vận hành theo ngưỡng. Các dự thảo Nghị định và Thông tư năm 2026 đã nhấn mạnh vai trò của dữ liệu và cơ sở dữ liệu chi phí, nhưng vẫn chưa chuyển hóa thành một cơ chế vận hành theo ngưỡng có thể áp dụng nhất quán trong thực tế.

Chính tại điểm giao thoa này, đề xuất “Chỉ số biến động giá an toàn” trở nên có ý nghĩa. Cơ chế này không thay thế các quy định hiện hành, mà bổ sung một lớp quản trị theo ngưỡng, giúp chuyển hóa dữ liệu giá thành cơ sở ra quyết định có kiểm soát, qua đó thu hẹp khoảng cách giữa công cụ tính toán và hành động quản lý trong thực tiễn.

Cần một cơ chế điều hành dựa trên dữ liệu 

Để có một “vùng an toàn” cho các quyết định chi phí, cần chuyển từ cách tiếp cận tính toán sang một cơ chế quản trị có khả năng dẫn dắt hành động. Trong bối cảnh đó, đề xuất “Chỉ số biến động giá an toàn” (Safe Price Fluctuation Index - SPFI) không nên được hiểu như một chỉ số thống kê mới, mà là một cơ chế điều hành dựa trên dữ liệu để định hình phản ứng của hệ thống trước biến động thị trường.

Về bản chất, cơ chế này được xây dựng trên ba thành phần cốt lõi. 

Thứ nhất là ngưỡng biến động (dead band), một khoảng dao động giá được xác định trước, trong đó biến động được coi là rủi ro thông thường và các bên tham gia hợp đồng có trách nhiệm tự hấp thụ. 

Thứ hai là cơ chế kích hoạt (trigger), khi biến động vượt ra ngoài ngưỡng này, việc điều chỉnh giá được tự động thực hiện theo công thức đã định, thay vì phụ thuộc vào quy trình xin - duyệt mang tính hành chính. 

Thứ ba là quy tắc phân bổ rủi ro, phần chênh lệch phát sinh được chia sẻ giữa chủ đầu tư và nhà thầu theo một tỷ lệ đã được xác lập trước, phản ánh nguyên tắc phân bổ rủi ro công bằng.

Cách tiếp cận này đánh dấu một sự chuyển dịch quan trọng: từ quản lý chi phí dựa trên cơ chế “xin - cho” sang quản lý dựa trên tuân thủ quy tắc đã được thiết kế trước. Điểm cốt lõi không nằm ở bản thân chỉ số, mà ở việc thiết lập một khung hành động rõ ràng: nếu một quyết định điều chỉnh nằm trong phạm vi ngưỡng đã công bố và dựa trên dữ liệu chính thức, thì quyết định đó cần được mặc nhiên coi là hợp pháp và hợp lý, thay vì trở thành đối tượng của rủi ro diễn giải trong hậu kiểm.

Tóm lại, nếu không có cơ chế điều chỉnh minh bạch, chi phí đầu tư sẽ tiếp tục bị “méo” thông qua giá dự thầu cao hơn, chi phí ẩn, tranh chấp hợp đồng và tâm lý né quyết định. Một “Chỉ số biến động giá an toàn” được thiết kế đúng không làm tăng chi phí đầu tư công; ngược lại, nó giúp giảm tranh chấp, tăng tốc giải ngân, bảo vệ người ra quyết định và nâng cao tính minh bạch của hệ thống.

Việt Nam không cần xây dựng một hệ thống quá phức tạp ngay từ đầu, nhưng cần bắt đầu bằng việc thiết lập rõ ngưỡng biến động, cơ chế kích hoạt, nguồn dữ liệu hợp lệ và phạm vi trách nhiệm pháp lý, trước khi thí điểm với một số yếu tố đầu vào chiến lược như thép, cát, xăng dầu.

Quản lý chi phí đầu tư xây dựng đang chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm. Tuy nhiên, nếu chỉ thay đổi cơ chế kiểm soát mà chưa hoàn thiện công cụ ra quyết định, việc tổ chức thực hiện có thể gặp lúng túng.